پیوند اقتصاد ایران و زنجیرههای ارزش منطقهای با بازتعریف نقش مناطق آزاد
مسیر پیشرو، مسیر عبور از «معافیت» به «مزیت»، از «مجوز» به «سرمایهگذاری محققشده»، از «تجارت صرف» به «خلق ارزش» و از «منطقهای منفک» به «حلقهای مؤثر در زنجیره اقتصاد ملی و منطقهای» است؛ مسیری که میتواند مناطق آزاد را از یک ظرفیت قانونی به یکی از پیشرانهای واقعی توسعه اقتصادی کشور تبدیل کند.
تهران (شبکه اقتصاد) – مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی در تجربه اقتصادهای موفق جهان، صرفاً محدودههایی با مقررات متفاوت یا مشوقهای مالیاتی و گمرکی نیستند؛ بلکه بهعنوان ابزار سیاستگذاری اقتصادی برای تسهیل سرمایهگذاری، توسعه صادرات، جذب فناوری، ارتقای بهرهوری و اتصال اقتصاد ملی به بازارهای منطقهای و بینالمللی ایفای نقش میکنند.
فلسفه شکلگیری مناطق آزاد در ایران نیز بر همین مبنا استوار بوده و قانون، اهدافی همچون «تسریع در توسعه اقتصادی، جذب سرمایهگذاری داخلی و خارجی، ایجاد اشتغال مولد، توسعه تولید و صادرات کالا و خدمات و حضور فعالتر در بازارهای منطقهای و جهانی» را برای این مناطق ترسیم کرده است.
اکنون، پس از بیش از سه دهه تجربه فعالیت مناطق آزاد در کشور، فرصت مناسبی فراهم شده است تا این ظرفیت اقتصادی با نگاهی نو مورد بازخوانی قرار گیرد؛ نگاهی که در آن، مناطق آزاد نه بهعنوان مقصدی برای بهرهمندی صرف از معافیتها، بلکه بهعنوان سکوهای تولید، سرمایهگذاری، تجارت، لجستیک و تعامل اقتصادی با منطقه و جهان تعریف شوند.
در چنین رویکردی، پرسش اصلی دیگر این نیست که مناطق آزاد چه میزان از «مشوقهای قانونی» برخوردارند؛ بلکه پرسش اساسی این است که این مشوقها تا چه اندازه توانستهاند به سرمایهگذاری واقعی، تولید رقابتپذیر، صادرات پایدار، ایجاد ارزش افزوده و اشتغال مولد منجر شوند؟
در این مقال، در جستجوی فهم اهمیت کارکردهای حیاتی و ضرورت احیاء نقش واقعی مناطق آزاد در اقتصاد کشور هستیم.
عبور از مزیت قانونی به مزیت رقابتی
در ادبیات سیاستگذاری اقتصادی، معافیت و مشوّق، زمانی کارآمد است که در خدمت ایجاد یک «مزیت پایدار» قرار گیرد. معافیت مالیاتی یا تسهیل مقررات تجاری، به خودی خود مقصد نهایی نیست؛ بلکه ابزاری است برای آنکه سرمایهگذار بتواند با هزینه و ریسک کمتر وارد یک فعالیت اقتصادی شود و محصول یا خدمتی رقابتپذیر در بازار ارائه کند.
امروز سرمایهگذار، صرفاً به میزان معافیت توجه نمیکند؛ بلکه ثبات مقررات، سرعت و کیفیت تصمیمگیری، دسترسی به زیرساخت، امنیت حقوقی، تأمین انرژی، شبکه حملونقل، دسترسی به بازار، خدمات لجستیکی و امکان پیشبینیپذیری محیط کسبوکار از عوامل تعیینکننده در انتخاب مقصد سرمایهگذاری او محسوب می شوند.
از این منظر، مسیر آینده مناطق آزاد باید از «رقابت بر سر مشوّق» به سمت «رقابت بر سر کیفیت محیط کسبوکار» حرکت کند. در چنین رویکردی، منطقهای موفقتر خواهد بود که بتواند از مرحله صدور مجوز تا راهاندازی کسبوکار، تأمین زیرساخت، تولید، صادرات و توسعه فعالیت اقتصادی؛ کمترین اصطکاک اداری و بیشترین قابلیت پیشبینی را برای فعال اقتصادی فراهم کند.
این، همان نقطهای است که مفهوم «مزیت رقابتی» در مناطق آزاد معنا پیدا میکند؛ مزیتی که نه صرفاً بر پایه قانون، بلکه بر پایه ترکیب هوشمندانه موقعیت جغرافیایی، زیرساخت، حکمرانی، سرمایه، فناوری، نیروی انسانی و دسترسی به بازار شکل میگیرد.
حکمرانی یکپارچه؛ ضرورت محیط کسبوکار رقابتی
یکی از ویژگیهای بنیادین مناطق آزاد، برخورداری از ساختار مدیریتی و مقرراتی متفاوت با سرزمین اصلی است. این تفاوت، با هدف ایجاد محیطی چابکتر برای فعالیت اقتصادی شکل گرفته و فلسفه مدیریت یکپارچه در مناطق نیز بر همین اساس تعریف شده است.
اما تحقق واقعی این هدف، نیازمند آن است که فعال اقتصادی، منطقه آزاد را بهعنوان یک «محیط نهادی مشخص، شفاف و قابل پیشبینی» تجربه کند؛ محیطی که در آن مسؤولیت دستگاهها روشن باشد، فرآیندها موازی و تکراری نشوند و تصمیمگیری اقتصادی با سرعت متناسب با اقتضائات بازار انجام گیرد. از این رو، تکمیل و تقویت حکمرانی یکپارچه، پنجره واحد خدمات، توسعه دولت الکترونیک، کاهش فرآیندهای زائد و افزایش شفافیت و پاسخگویی، از الزامات مرحله جدید فعالیت مناطق آزاد است.
در واقع، اگر قرار است مناطق آزاد بهعنوان پیشرانهای توسعه اقتصادی عمل کنند، نباید صرفاً ساختار اداری سرزمین اصلی را در مقیاسی کوچکتر بازتولید کنند؛ بلکه مزیت نهادی مناطق آزاد باید در سرعت، چابکی، هماهنگی و پیشبینیپذیری تصمیمات اقتصادی نمود پیدا کند.
صادرات؛ مهمترین شاخص خلق ارزش
یکی از مهمترین معیارهای ارزیابی عملکرد مناطق آزاد، میزان نقشآفرینی آن ها در توسعه تولید و صادرات است. منطقه آزاد زمانی میتواند مأموریت توسعهای خود را بهدرستی ایفا کند که ظرفیتهای تجاری و جغرافیایی آن به خلق ارزش افزوده و توسعه بازارهای صادراتی منجر شود.
ایران از موقعیت ویژهای در منطقه برخوردار است. دسترسی به آبهای آزاد، همجواری با بازارهای مهم منطقه، قرار گرفتن در مسیر برخی کریدورهای بینالمللی و برخورداری از ظرفیتهای متنوع صنعتی، معدنی، کشاورزی، انرژی و گردشگری، مجموعهای از مزیتهای بالقوه را در اختیار مناطق آزاد قرار داده است.
مسأله مهم، تبدیل این مزیتهای بالقوه به مزیتهای بالفعل است. در این چارچوب، مناطق آزاد میتوانند به جای آنکه صرفاً محل انجام مبادلات تجاری باشند، به «هاب»های تخصصی صادراتی و زنجیرههای ارزش تبدیل شوند؛ «هاب»هایی که تولید، فرآوری، بستهبندی، خدمات لجستیکی، انبارداری، استاندارد، بازاریابی، تأمین مالی و توزیع را در یک اکوسیستم اقتصادی به یکدیگر متصل میکنند.
برای نمونه، یک منطقه ساحلی میتواند با اتکا به بندر، ظرفیتهای لجستیکی و دسترسی به بازارهای پیرامونی، به مرکز خدمات بندری، صنایع دریامحور، فرآوری و صادرات تبدیل شود و منطقهای دیگر با توجه به موقعیت جغرافیایی خود، ظرفیت بیشتری برای ترانزیت، صادرات مجدد و خدمات زنجیره تأمین داشته باشد.
بر این اساس، «تخصصیشدنِ» مناطق آزاد و «تعریف مأموریت اقتصادی متناسب با مزیتهای هر منطقه»، میتواند یکی از مسیرهای افزایش بهرهوری سرمایهگذاری و جلوگیری از پراکندگی منابع باشد.
سرمایهگذاری؛ از «موافقت» تا «تحقق»
در ارزیابی عملکرد مناطق آزاد نیز باید یک تغییر رویکرد مهم صورت گیرد: ارزیابی جدی فاصله میان «سرمایهگذاری مصوب» و «سرمایهگذاری محققشده».
صِرف ثبت طرحهای متعدد سرمایهگذاری، اگر به ورود واقعی منابع، احداث واحد، آغاز تولید، ایجاد اشتغال و حضور در بازار منجر نشود، نمیتواند بهتنهایی نشانه موفقیت یک سیاست اقتصادی باشد؛ به همین دلیل، ارزیابی عملکرد سرمایهگذاری در مناطق آزاد باید کل زنجیره را دربرگیرد: جذب سرمایه، ورود منابع، اجرای پروژه، بهرهبرداری، تولید، فروش، صادرات و تداوم فعالیت اقتصادی.
این رویکرد، از یک سو شفافیت بیشتری در ارزیابی عملکرد ایجاد میکند و از سوی دیگر، سازمانهای مناطق آزاد را به سمت شناسایی و هدایت سرمایهگذاریهای کیفیتر سوق خواهد داد. در این مدل، هدف صرفاً افزایش آماری «تعداد طرحهای سرمایهگذاری» نیست؛ بلکه افزایش تعداد پروژههایی است که به اقتصاد واقعی متصل میشوند و اثر قابل اندازهگیری بر تولید، اشتغال، صادرات، فناوری و درآمدهای اقتصادی دارند.
زیرساخت؛ پایه مزیت رقابتی
هیچ منطقهای بدون زیرساخت مناسب نمیتواند در محیط اقتصاد منطقهای و جهانی رقابت کند. زیرساخت در مناطق آزاد صرفاً به معنای ساخت جاده، ساختمان یا تأسیسات اداری نیست؛ بلکه مجموعهای از زیرساختهای فیزیکی، لجستیکی، انرژی و دیجیتال است که امکان فعالیت اقتصادی را فراهم میکند.
تأمین پایدار آب و انرژی، توسعه شبکه حملونقل، بنادر و فرودگاهها، اتصال ریلی و جادهای، انبارداری و زنجیره سرد، پایانههای صادراتی، خدمات گمرکی هوشمند، ارتباطات دیجیتال و زیرساختهای فناوری، باید بهصورت یک منظومه واحد دیده شوند.
در این میان، توسعه زیرساخت اقتصادی، اهمیت ویژهای دارد؛ زیرا زیرساخت زمانی به مزیت تبدیل میشود که مستقیماً در خدمت تولید، تجارت و سرمایهگذاری قرار گیرد. از این منظر، یکی از اولویتهای اساسی مناطق آزاد در سالهای پیشرو، «همراستا کردن برنامه توسعه زیرساخت با نقشه سرمایهگذاری و مزیتهای تخصصی هر منطقه» است؛ به گونهای که زیرساخت پیش از تقاضای اقتصادی ایجاد نشود، بلکه در پیوند با پروژههای مولد و زنجیرههای ارزش توسعه یابد.
مناطق آزاد؛ مکمل اقتصاد ملی
مناطق آزاد نباید در تقابل با اقتصاد سرزمین اصلی تعریف شوند. فلسفه وجودی این مناطق، ایجاد یک حلقه اتصال میان اقتصاد ایران و اقتصاد منطقهای و جهانی است.
بر این اساس، یکی از مهمترین مأموریتهای مناطق آزاد میتواند ایجاد «پیوندهای پسین و پیشین با صنایع و بنگاههای سرزمین اصلی» باشد. انتقال فناوری، توسعه بازار صادراتی، جذب سرمایه، تأمین مواد اولیه، خدمات لجستیکی و شکلگیری زنجیرههای تأمین مشترک، از جمله ظرفیتهایی هستند که میتوانند منافع مناطق آزاد را به بخشهای مختلف اقتصاد ملی منتقل کنند.
در چنین الگویی، منطقه آزاد، دیگر نه یک «جزیره اقتصادی منفک»، بلکه «دروازه ورود سرمایه، فناوری، بازار و شبکههای تجاری به اقتصاد ایران» خواهد بود.
این نگاه، همچنین میتواند به اصلاح یکی از برداشتهای رایج درباره مناطق آزاد کمک کند. ارزیابی عملکرد این مناطق نباید صرفاً بر اساس فعالیتهای داخل محدوده جغرافیایی آنها صورت گیرد؛ بلکه باید آثار سرریز اقتصادی آنها بر استانهای پیرامونی، صنایع مرتبط، اشتغال، صادرات و شبکه تأمین کشور نیز مورد توجه قرار گیرد.
آینده مناطق آزاد؛ مأموریتمحوری و تخصصگرایی
مرحله جدید فعالیت مناطق آزاد نیازمند حرکت از یک الگوی عمومی و مشابه به سمت «مأموریتمحوری و تخصصگرایی» است؛ بدین معنا که همه مناطق آزاد الزاماً نباید در تمام حوزههای اقتصادی فعال باشند؛ بلکه هر منطقه باید با توجه به جغرافیا، زیرساخت، دسترسی به بازار، ظرفیتهای بومی و مزیتهای بالفعل و بالقوه خود، چند حوزه اولویتدار را انتخاب و منابع را بر همان اساس متمرکز کند.
اقتصاد دریا، لجستیک و ترانزیت، گردشگری، صنایع انرژیمحور، صنایع پاییندستی، فرآوری محصولات، فناوری و اقتصاد دانشبنیان، خدمات مالی و تجاری و تجارت منطقهای، فقط بخشی از حوزههایی هستند که میتوانند مبنای شکلگیری مأموریتهای تخصصی برای مناطق مختلف قرار گیرند.
«تخصصیشدن مناطق»، علاوه بر جلوگیری از پراکندگی منابع، زمینه شکلگیری «خوشههای اقتصادی و صنعتی» را فراهم میکند؛ خوشههایی که در آنها سرمایهگذار، تولیدکننده، شرکت لجستیکی، ارائهدهنده خدمات تخصصی، مراکز فناوری و بازار صادراتی در کنار یکدیگر قرار میگیرند و در نتیجه، مزیت رقابتی منطقه تقویت میشود.
حرکت از منطقه آزادِ مبتنی بر امتیاز به منطقه آزادِ مبتنی بر عملکرد
مناطق آزاد ایران امروز در آستانه مرحلهای تازه از سیاستگذاری و حکمرانی اقتصادی قرار دارند. این مرحله، بیش از آنکه به افزایش تعداد مشوقها وابسته باشد، به ارتقاء کیفیت حکمرانی، ثبات مقررات، توسعه زیرساخت، جذب سرمایهگذاری واقعی، افزایش بهرهوری و اتصال مؤثرتر به بازارهای منطقهای و جهانی نیاز دارد.
در این مسیر، رویکرد دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی میتواند بر یک اصل بنیادین استوار باشد: «حرکت از منطقه آزادِ مبتنی بر امتیاز به منطقه آزادِ مبتنی بر عملکرد».
در این نگاه، موفقیت یک منطقه با تعداد مجوزها سنجیده نمیشود، بلکه با میزان سرمایهگذاری محققشده؛ با حجم و کیفیت تولید؛ با صادرات دارای ارزش افزوده؛ با اشتغال پایدار و تخصصی؛ با انتقال فناوری؛ با توسعه زیرساخت؛ و با میزان پیوند آن با اقتصاد ملی و زنجیرههای ارزش منطقهای سنجیده خواهد شد.
منطقه آزاد در این تعریف، صرفاً محدودهای با مقررات متفاوت نیست؛ بلکه «نهاد توسعهای و سکوی اقتصادی کشور برای پیوند سرمایه، تولید، فناوری و بازار» است.
اگر این تغییر رویکرد با اصلاح حکمرانی، تکمیل زیرساختها، تسهیل فرآیندهای سرمایهگذاری و تعریف مأموریتهای تخصصی برای مناطق همراه شود، مناطق آزاد میتوانند سهم مؤثرتری در تحقق اهداف اقتصاد مقاومتی، توسعه تجارت منطقهای، جذب سرمایه، افزایش صادرات و تقویت تابآوری اقتصاد ایران ایفا کنند.